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中国共产党整治不作为不担当问题的历史经验及现实启示
2018-12-18 09:34 来源:天津日报 作者:中共天津市委党校课题组 字号
关键词:担当问题;担当作为;整治不作为;领导干部;培训;政治;建立;干部教育;党员干部;制度

内容摘要:我们要从政治高度把握不作为不担当问题的本质和危害,把加强政治建设作为整治不作为不担当问题的根本性举措,引导干部强化“四个意识”,锤炼干部党性,敦促干部把“讲政治”落实到党的领导、党的建设、党和国家各项工作中去。因此,激励干部“敢作为”,必须完善考核评价和激励机制,建立容错纠错机制,既鼓励创新、表扬先进,也允许试错、宽容失败,解除干部担当作为的后顾之忧,旗帜鲜明地为那些敢抓敢管、真抓实干、勇于担当的干部加油鼓劲、撑腰壮胆。坚持有为才有位,突出实践实干实效,让那些想干事、能干事、干成事的干部有机会有舞台,坚持全面历史辩证地看待干部,公平公正对待干部,对个性鲜明、坚持原则、敢抓敢管、不怕得罪人的干部,符合条件的要大胆使用。

关键词:担当问题;担当作为;整治不作为;领导干部;培训;政治;建立;干部教育;党员干部;制度

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  不作为不担当问题在我们党的历史上历来都有,只是在不同的历史时期,具有不同的表现形式,轻重程度也不一样。我们党在各个历史阶段,都非常重视整治不作为不担当问题,并在治理过程中进行了大量实践,积累了丰富经验。系统梳理总结这些历史实践和经验,对我们在新的时代条件下更好整治不作为不担当问题,具有重要借鉴意义。

  一 我们党整治不作为不担当问题的历史进程

  不作为不担当问题是党的历史上一些老问题的新提法。每当党的事业进入新的历史转型时期,干部队伍中往往会产生不作为不担当问题。从历史上看,新民主主义革命初期、新中国成立初期、改革开放新时期、党的十八大以来是不作为不担当问题易发多发的时间段。因此,我们党治理不作为不担当问题的历史过程可分为四个阶段。

  第一阶段:新民主主义革命时期。革命战争年代,党的主要任务是领导武装斗争,推翻帝国主义和封建主义统治,建立人民民主专政的新中国。这一时期,不作为不担当问题只在少数干部身上存在,而且主要发生在党领导革命根据地建设的早期和抗日战争进入相持阶段的陕甘宁边区,具体表现为片面重视军事工作而忽略其他工作,导致军政发展与经济社会生产发展的不相协调。1934年1月,毛泽东同志在《关心群众生活,注意工作方法》中指出:“在我们的工作人员中,曾经看见这样的情形:他们只讲扩大红军,扩充运输队,收土地税,推销公债,其他事情呢,不讲也不管,甚至一切都不管。”毛泽东同志形容这样的干部,除了三餐不食之外,很像一尊“泥菩萨”:一声不响,二目无光,三餐不食,四肢无力,五官不正,六亲不靠,七窍不通,八面威风,久坐不动,十分无用!针对经济和军政发展不平衡引发的机构臃肿、官僚主义、推诿扯皮等问题,1941年11月,陕甘宁边区二届一次参议会期间,毛泽东同志采纳了李鼎铭等11人提出的精兵简政议案,并指出“这个办法很好,恰恰是改造我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。”

  党中央认为,不作为不担当的问题,根子上还是干部的思想问题,不少干部仍保留着旧传统的陋习,而对这些干部的教育培训也不够。于是,我们党主要采取了五项措施:一是开展马克思列宁主义教育运动,通过整党整风运动,增强干部的无产阶级思想意识;二是动员群众参与反官僚主义的斗争,让群众监督政府和党员干部;三是建立健全民主集中制,发扬党内民主;四是确立德才兼备的干部标准,激励担当作为;五是通过精兵简政整顿各级组织机构,提高整体工作效能。通过以上举措,党的干部在血与火的洗礼下迅速成长,成为带领广大群众坚持革命斗争的骨干力量。

  第二阶段:社会主义革命和建设时期。新中国成立初期,党的工作重心从农村转向城市,国家各项建设迫切需要一支精通政治工作和经济工作的干部队伍。但是当时的干部队伍,无论数量还是质量都不能满足要求,不作为不担当问题比较突出。有些干部革命意志消退,认为革命胜利了不用再奋斗了,进取意识淡化“不想为”。有些干部存在“本领恐慌”,革命年代的工作经验已不适应当时工作的需要,新形势新任务使得部分党员干部出现工作压力大、思想负担重和畏难情绪,学习能力不足、本领恐慌导致“不会为”。此外,由于新政权建设需要大量的干部,很多人员未经严格筛选就加入干部队伍,而且被快速提拔、频繁调动,导致干部队伍整体素质不高。

  针对这些问题,我们党从干部教育、选拔、管理、监督等各方面采取了有力措施。一是在干部教育方面,先后作出了在职干部学习、加强理论教育以及轮训全党高、中级干部等一系列部署。二是在干部选拔方面,逐步从大规模快速提拔干部的办法改为稳定干部职务、提高干部能力的办法,而且明确提出了“又红又专”的干部标准。三是在干部管理方面,逐步建立分部分级管理制度,建立了职务职级工资、国家机关工作人员奖惩等制度。四是在干部监督方面,建立了党内监督制度,1949年11月出台《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。这些措施从根本上加强了干部队伍建设,为社会主义改造和建设事业提供了重要保障。

  第三阶段:改革开放新时期。1978年12月,党的十一届三中全会召开,全党将工作重心转移到社会主义现代化建设上来,很多干部的政治、业务素质跟不上事业发展的需要,不作为不担当问题再次凸显。有些干部思想僵化教条主义,长期以来“只抓革命不抓生产”的“左”倾思维定势,导致对党中央的路线方针政策不理解、不支持,甚至公开抵触和反对;有些干部习惯在计划经济体制下工作,新的市场经济环境和形势让一些干部变得不适应,甚至有的干部思想有顾虑,怕犯错误“不敢为”,拖拉懒散,议而不决,决而不行。此外,随着改革开放历史进程的推进,一些地方政府和部门的领导干部片面追求经济发展,忽视国家利益和人民群众的根本利益,产生一系列不称职、不负责的行为,导致损害国家利益、人民生命财产、公共财产的事件高发频发,比如,1987年大兴安岭火灾、1999年烟台“11·24”特大海难、2003年“非典”事件、2007年山西“黑砖窑”事件、2008年贵州瓮安县“6·28”事件等,社会各界反映强烈。

  为了解决这些问题,我们党采取了一系列有针对性的措施。一是提出了干部“四化”方针,大规模选拔中青年干部。二是废除干部领导职务终身制,建立干部离退休制度和退居二线制度。三是大规模开展干部教育培训工作,逐步恢复和新建各级党校,推动干部教育经常化、制度化、正规化。四是建立和完善干部考核制度,中央组织部于1979年11月下发《关于实行干部考核制度的意见》。五是探索调整不胜任现职领导干部的职务,中央组织部于1986年11月发出《关于调整不胜任现职领导干部职务几个问题的通知》。六是建立党政领导干部问责机制。我国自改革开放以来就有一些责任追究的事件,但问责走进公众视野,真正为广大群众熟知和关注,则是从2003年“非典”开始的。2018-12-18,中共中央政治局会议审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,从此干部问责走向制度化,成为监督干部的利器。这些措施从根本上解决了当时干部队伍中存在的突出问题,为开创改革开放新局面、推进中国特色社会主义伟大事业奠定了组织基础。

  第四阶段:党的十八大以来。党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、全面推进“十三五”规划、贯彻创新协调绿色开放共享的新发展理念,我国经济进入高质量发展阶段,对干部队伍建设提出了新的更高要求。一些干部不适应新形势新任务新要求,不作为不担当问题再次突出,主要表现为:消极懈怠,不想作为;畏首畏尾,不敢作为;花拳绣腿,不真作为;能力不足,不善作为。影响这些问题产生的因素是多方面的:从干部管理来看,主要是随着十八大以来全面从严治党的纵深推进和党内监督制约的加强,一些干部不习惯在有监督和约束的环境下工作生活,各方面的从严规范使得一些干部不敢“乱为”,却又不知如何“善为”。从干部履职环境看,随着经济发展“新常态”和转型创新升级,外加干部政绩考核“不唯GDP”,干部的压力更大、要求更高、任务更重,“能力短板”和不适应,使得一些干部除了重复口号以外,往往难以拿出真招实招。从干部自身来看,随着反腐持续高压态势、各种风险矛盾叠加释放、各项改革任务急速推进以及政府各部门职责边界不清晰、部分官员间推诿扯皮等多因素存在,一些党员干部秉持“不求有功,但求无过”“宁可不干,也别错干”的思想,出现懒政怠政、为官不为现象。

  党的十八大以来党中央先后出台诸多举措来解决这一问题。一是加强干部教育培训,提高干部思想觉悟和能力本领。二是确立新时期好干部标准,突出“敢于担当”的标准要求。三是健全干部考核评价机制,中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》。四是建立健全容错纠错机制,为积极作为、敢于担当的干部撑腰鼓劲。五是坚持严管与厚爱相结合,2016年6月,中共中央政治局审议通过了《中国共产党问责条例》,以此规范和强化党的问责工作,用“问责风暴”倒逼担当作为。六是抓住“关键少数”,压实监督管理主体责任。这些举措为我们党造就了一支忠诚干净担当的高素质干部,为推进新时代中国特色社会主义事业提供了组织保证。

  二 我们党整治不作为不担当问题的主要经验

  我们党在整治不作为不担当问题的历史过程中取得了丰硕的理论与实践成果,这些成果为我们党在新时代进一步整治不作为不担当问题提供了丰富经验。

  1.必须加强党的政治建设,提高干部担当作为的政治站位,敦促干部“讲政治”。不作为不担当,表面上看是态度问题、作风问题,本质上却是政治问题和党性问题,是形式主义和官僚主义的具体表现。毛泽东同志曾一针见血地指出:“不理不睬或敷衍塞责的怠工现象”是“官僚主义的表现”,“苏维埃制度之下则绝对不容许此种现象”,“我们要同这种现象作严厉的斗争”。不作为不担当危害极大。历史实践表明,领导干部不作为不担当,很容易使一些事件存在的非公共性风险扩大为公共性风险、非政治性风险蔓延为政治风险,比如三鹿奶粉事件、贵州瓮安事件。担当作为是领导干部的政治本色,关系党的政治根基。我们要从政治高度把握不作为不担当问题的本质和危害,把加强政治建设作为整治不作为不担当问题的根本性举措,引导干部强化“四个意识”,锤炼干部党性,敦促干部把“讲政治”落实到党的领导、党的建设、党和国家各项工作中去。

  2.必须树立鲜明用人导向,增强干部担当作为的内生动力,激励干部“想作为”。干部不作为不担当有多种表现,第一种是动力不足“不想为”。“不想为”主要是指干部精神不振奋、工作没状态,具体表现为心不在焉、意志消退、拖拉懒散、上推下卸、“无利不起早”。干部“不想为”的主要原因是缺乏干事创业的内在动力。我们党在历史上特别善于通过干部选拔任用的“风向标”,激发干部干事创业的进取心。1938年10月,毛泽东同志在中共六届六中全会上提出了任人唯贤的干部路线和德才兼备的干部标准,好干部标准的其中一条就是“积极肯干”。1980年12月,邓小平同志在中央工作会议上提出了党的干部要“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针。2013年6月,习近平同志在全国组织工作会议上首次将敢于担当明确为好干部的五条标准之一。因此,调动干部干事创业的积极性,必须树立担当作为的鲜明用人导向,形成能者上、平者让、庸者下、劣者汰的从政环境,使锐意进取、改革创新的干部有为有位。

  3.必须加强干部教育培训,提升干部担当作为的能力水平,推动干部“善作为”。干部不作为不担当的第二种表现是能力不足“不能为”。“不能为”主要是指干部扛不起硬活,干不成实事,具体表现为观念保守、本领不够、平庸混事。干部“不能为”的主要原因是个人能力素质跟不上形势和任务的发展变化,面对新情况新问题,知识储备不够、专业能力不强,缺乏真本事、硬功夫。党校是加强干部教育培训的主渠道,是我们党为什么能的“秘密武器”。毛泽东同志在延安时期曾16次到党校讲课。习近平同志任中共中央党校校长期间也曾对干部学员讲过19次党课。因此,必须充分利用各级党校作为干部教育培训的主阵地,针对干部的知识空白、经验盲区、能力弱项,采用“请进来、走出去”等方式,开展精准化的理论培训、政策培训、科技培训、管理培训、法规培训,突出针对性和实效性,从而增加兴奋点、消除困惑点,增强工作责任感和使命感,增强适应新形势新任务的信心和能力。

  4.必须完善考核评价机制,解除干部担当作为的后顾之忧,激发干部“敢作为”。干部不作为不担当的第三种表现是担当不足“不敢为”。“不敢为”主要是指干部对工作存在畏难情绪,具体表现为怕担责任,怕得罪人,怕成焦点。干部“不敢为”的主要原因是缺乏鼓励创新、包容失误的工作环境。有的地方管理干部过于简单化,“不干活用鞭子抽,干错了用枪打”,于是有的干部“宁可被鞭子抽也不愿被枪打”。而一些需要改革创新的工作,由于面临诸多不确定性,必然存在失误的风险,干部对此往往等待观望,不敢试、不敢闯。党的十八大以来,我们党不断完善考核评价机制,尤其是探索建立了容错纠错机制,取得良好效果。因此,激励干部“敢作为”,必须完善考核评价和激励机制,建立容错纠错机制,既鼓励创新、表扬先进,也允许试错、宽容失败,解除干部担当作为的后顾之忧,旗帜鲜明地为那些敢抓敢管、真抓实干、勇于担当的干部加油鼓劲、撑腰壮胆。

  5.必须强化监督执纪问责,束紧干部担当作为的外在约束,督促干部“必作为”。问责是整治不作为不担当问题的核心利器。我们党历来都非常重视问责。党的十六届四中全会提出,要依法实行问责制,加强对权力运行的制约和监督。党的十七大提出,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出,要“健全以行政首长为重点的行政问责制度,明确问责范国、规范问责程序,加大责任追究力度,提高政府执行力和公信力”。2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台,标志着干部问责步入制度化、法制化轨道。2016年《中国共产党问责条例》出台,标志着干部问责成为常态性工作机制。权力就是责任,有责就要担当。任何地方部门单位,只要存在不作为不担当问题,就要按照规定严肃追责,让无为者无位,让混事者断路,督促领导干部勇于负责、敢于担当。

  三 我们党整治不作为不担当问题的现实启示

  我们党在97年的奋斗探索中,围绕不作为不担当问题积累了丰富的历史经验,这些经验对于我们进一步整治不作为不担当问题具有重要启示。

  一要以党的政治建设为统领,推动干部讲政治作表率。整治不作为不担当,必须把党的政治建设摆在首位,推动干部讲政治作表率。第一,用党的创新理论武装干部头脑。要引导干部深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想,带着深厚感情学,带着使命责任学,带着工作任务学,真正学出坚定信念、学出绝对忠诚、学出使命担当。第二,引导干部坚持党的政治领导。要引导干部增强“四个意识”,坚定做到党中央提出的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做,执行党中央决策部署不讲条件、不打折扣、不搞变通,把“两个坚决维护”体现在行动上、落实到工作中。第三,全面净化党内政治生态。要强化干部宗旨意识教育,从根本上解决“为了谁”“为谁干”的问题,变“被动”为主动想干、要干、积极干。要贯彻落实新形势下党内政治生活的若干准则,让干部在党内政治生活中经常接受政治体检,打扫政治灰尘,净化政治灵魂,增强政治免疫力,彻底铲除为官不为的滋生土壤。要加强党内政治文化建设,让党的理想信念、价值观念和优良传统作风深入干部思想和心灵,增强干部奋发有为、创新竞进的政治担当。

  二要完善正向激励机制,树立担当作为鲜明导向。整治不作为不担当,必须激发干部干事创业的内生动力。第一,明确干部职责范围边界,定好“责任书”。职责范围、边界不清晰、不明确是导致干部不作为不担当的重要因素,一直以来“好事大家争、难事大家推”的情况屡见不鲜。我们应抓住当前推进党政机关机构改革的契机,明确各级领导干部职责范围和边界,既包括“一把手”的职责,也包括领导班子其他成员的职责,也包括一般干部的职责,职责范围内的都是应尽职责。第二,坚持有为才有位、有为必有位,树好选人用人的“风向标”。要从对党是否忠诚的高度看待干部担当作为。坚持有为才有位,突出实践实干实效,让那些想干事、能干事、干成事的干部有机会有舞台,坚持全面历史辩证地看待干部,公平公正对待干部,对个性鲜明、坚持原则、敢抓敢管、不怕得罪人的干部,符合条件的要大胆使用。第三,优化下级对上级的测评,用好干部考核的“指挥棒”。试行“实名测评”,优化“匿名测评”,细化考核指标,丰富测评内容,通过高质量测评对干部担当作为情况进行精准画像。要将市委关于“清廉为官、事业有为型干部成为天津干部队伍建设目标”的要求落到实处,使奋发有为者受到褒奖和重用,使为官不为者受到约束和惩戒,真正形成鼓励先进、鞭策后进的良好氛围。

  三要创新教育培训机制,提高干部担当作为本领。整治不作为不担当,必须提高干部干事创业的本领能力。第一,突出培训的针对性和有效性。培训机构应专门设置相关专题,确保主题确定精准、培训目标精准、调训对象精准、课程内容精准、授课师资精准、教学方式精准,从而实现增强理想信念、提高党性修养、转变思维理念、优化知识结构、提升能力素质的培训目标,帮助干部弥补知识弱项、能力短板、经验盲区,帮助干部更好地适应新形势新任务要求,切实提高推动改革发展稳定的能力。第二,加强对培训的组织和管理。注重统筹谋划,科学制定并严格执行干部培训规划和年度工作计划,增强培训的系统性。注重严格管理,切实加强学员管理和学风建设,增强培训的严肃性。注重训用结合,把干部培训期间的表现作为选拔使用的重要依据。优化干部成长路径,注重在基层一线和困难艰苦地区培养锻炼,让干部在工作实践中砥砺品质、增长才干。第三,强化对干部的人文关怀和心理疏导。创新理念和优化方法,加强党员干部思想政治工作和心理健康教育,丰富活动方式,促进压力释放,提升基层党员干部的荣誉感、尊严感和获得感。教育引导干部习惯在有监督制约和“高压”环境下开展工作,切实增强抗压能力和本领。

  四要建立容错纠错机制,为担当作为者卸下包袱。整治不作为不担当,必须解除干部担当作为的后顾之忧。第一,建立容错机制。要深刻领会习近平总书记“三个区分开来”要求的内涵,对干部的失误错误进行深入核实,综合分析、客观认定,科学合理设定容错界限和类型,规范容错认定程序,始终做到实事求是,具体问题具体对待,该容的大胆容,不该容的坚决不容。当然,宽容不是纵容,保护不是庇护,要准确把握政策界限,确保容错在纪律红线、法律底线内进行。第二,建立纠错机制。党委(党组)对存在过错或失误的干部,要采取谈话提醒、约谈函询以及专项督察等方式,督促其深刻分析问题和原因,及时纠正过错和失误,推动问题整改。同时,督促指导相关单位、部门,完善制度、健全机制,防止类似错误发生,决不能“一追了之”。第三,关爱给予容错的干部。对党委(党组)认定给予容错的干部,在提拔任用、职级晋升、职称评聘以及评先评优、表彰奖励时不受影响。特别是对受到追责问责的干部,只要改正错误,积极担当作为,在影响期后,还应当得到使用。

  五要健全澄清保护机制,为担当作为者撑腰壮胆。整治不作为不担当,必须为担当作为的干部担当作为。第一,提倡实名举报。要鼓励和支持党员在党内监督中发挥积极作用。要提倡署真实姓名反映违纪事实,党组织应当为检举控告者严格保密,并以适当方式向其反馈办理情况。对干扰妨碍监督、打击报复监督者的,依纪严肃处理。第二,建立党员干部澄清机制。在查清诬告事实的基础上,对想干事、能干事的被诬告的干部,要及时通过适当方式在一定范围内为其澄清和正名,要旗帜鲜明地撑腰鼓劲、大胆使用,这是杜绝诬告行为的有力措施。第三,建立诬告行为严惩机制。对于造谣诽谤诬告他人的党员干部,党内要给予严肃处理,并作为典型进行通报,提高党纪处罚的有效性和震慑力,警示他人。同时,诽谤诬告是违法行为,应受到相应的法律惩罚,要以党纪国法建立起严惩机制,治理诬告的歪风。

  六要落实监督问责机制,逼促干部主动担当作为。整治不作为不担当,必须强化监督执纪问责。第一,以实事求是态度实施精准问责。要加强经常性监督管理,积极用好“四种形态”,着眼从制度和机制上堵塞漏洞,从源头上防范和治理,帮助干部“正衣冠”“洗洗澡”“治未病”。问责必须坚持实事求是,决不能泛化、滥用,甚至凑数,更不能有“指标”。要紧盯重点领域、紧盯突出问题、紧盯“关键少数”,通过强化精准问责,进一步发挥好问责的利器作用,切实做到实事求是、依规依纪,以精准问责推动责任落实。第二,始终高悬问责利器。持续深化不作为不担当问题专项治理,铁腕重拳查处突出问题,对不作为不担当的干部要严肃追责问责。同时,建立公开通报曝光制度,通过层层公开点名道姓通报曝光,在全市形成强大震慑。第三,建立治庸治懒治无为长效机制。建立自查自纠机制,督促各区各部门各单位党委(党组)对标对表中央和市委要求,认账扛责、盯紧靠上,定期进行自我检查,查找工作中存在的不足和问题,及时进行整改。建立整改落实机制,督促各区各部门各单位党委(党组)从思想上分析原因,从工作举措上明确责任,即知即改、立行立改、坚决整改。建立责任倒查机制,做到问题不查清不放过、责任不追究不放过、整改不彻底不放过,挤压不作为不担当问题的生存空间。第四,积极探索实行尽职免责制度。适时构建和实现公职人员尽职免责制度,建立形成尽职免责与失职追责完整责任链条体系,明晰依纪依规予以从轻、减轻或免予问责处理情形,切实和保护鼓励公职人员履职尽责,勇于担当,积极作为。

  (课题组组长:刘中,天津市委党校常务副校长、天津行政学院常务副院长;课题组成员:徐中、倪明胜、孙明增、钟龙彪、石学峰)

作者简介

姓名:中共天津市委党校课题组 工作单位:

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